財政部:加大對審計違法違規行為處罰力度

發布日期:2021-10-19     來源:財政部     瀏覽:


       18日,據財政部消息,對《中華人民共和國注冊會計師法》進行修訂,形成了《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》,現向社會公開征求意見。

 
       據了解,《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》加大對審計違法違規行為處罰力度,形成有效震懾,針對合伙組織形式特點,對出具不實審計報告的會計師事務所和責任人員處以巨額罰款,通過嚴懲重罰實現有效震懾;對違規性質惡劣、情節嚴重的違規主體處以暫停執業直至吊銷執業許可的“資格罰”。
 
       現行注冊會計師法為七章四十六條,修訂后為十章九十九條,增加了64條,修改了35條,并新增“監督管理”“特定實體審計”“會計服務市場開放和跨境審計”三章。

附:
中華人民共和國注冊會計師法修訂草案

(征求意見稿)

第一章 總則

第一條 為了發揮注冊會計師在社會經濟活動中的鑒證、服務和監督作用,加強對注冊會計師和會計師事務所的管理,規范注冊會計師的執業行為,維護社會主義市場經濟秩序和公共利益,保護投資者、注冊會計師和會計師事務所合法權益,制定本法。

第二條 注冊會計師是依照本法第二章規定取得注冊會計師證書,接受委托從事審計、鑒證業務和會計服務業務的執業人員。

第三條 下列審計、鑒證業務應當由注冊會計師承辦:

 (一)審查企業、公共部門、非營利組織或者機構的財務報表,出具審計報告;

 (二)針對企業、公共部門、非營利組織或者機構內部控制設計與運行的有效性進行審計,出具審計報告;

 (三)驗證企業資本,出具驗資報告;

 (四)辦理企業合并、分立、清算事宜中的審計業務,出具有關的報告;

 (五)法律、行政法規規定的其他審計、鑒證業務。

  注冊會計師依法執行審計、鑒證業務出具的報告,具有證明效力。

第四條 會計師事務所是依照本法第三章規定設立并取得執業許可,承辦注冊會計師業務的專業服務機構。

  注冊會計師執行業務,應當加入會計師事務所并且專職執業。

第五條 注冊會計師協會是由注冊會計師和會計師事務所組成的社會團體。中國注冊會計師協會是注冊會計師的全國組織。省、自治區、直轄市注冊會計師協會是注冊會計師的地方組織,依法接受中國注冊會計師協會的監督、指導。

第六條 會計師事務所、注冊會計師應當遵守法律、行政法規規定,遵循注冊會計師執業準則,恪守職業道德。

  會計師事務所、注冊會計師依法獨立、客觀、公正執業,受法律法規保護,不受任何單位和個人的干涉。

第七條 國務院財政部門主管全國注冊會計師行業。國務院財政部門和省、自治區、直轄市人民政府財政部門(以下簡稱省級以上財政部門),依法對注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協會進行監督、管理、指導。

第二章  注冊會計師

第八條 國家實行注冊會計師全國統一考試制度。國務院財政部門制定注冊會計師全國統一考試辦法,中國注冊會計師協會組織實施考試。

省級以上財政部門對同級注冊會計師協會組織實施注冊會計師全國統一考試的情況進行監督、指導。

第九條 具有下列條件之一的,可以申請參加注冊會計師全國統一考試:

(一)具有高等??埔陨蠈W校畢業的學歷;

(二)具有會計或者相關專業中級以上技術資格。

具有會計或者相關專業高級技術資格的人員,可以免予部分科目的考試。

第十條 申請注冊會計師注冊,應當具備下列條件:

(一)通過注冊會計師全國統一考試,取得全科合格證明;

(二)有兩年以上在會計師事務所專職從事本法第三條規

第十一條 國務院財政部門制定注冊會計師注冊辦法和任職資格檢查辦法,中國注冊會計師協會組織省級注冊會計師協會實施。申請注冊會計師注冊的人員(以下簡稱注冊申請人)通過所在會計師事務所向省級注冊會計師協會提交注冊申請。準予注冊的,由省級注冊會計師協會發放國務院財政部門統一印制的注冊會計師證書,并予以公告。

省級注冊會計師協會應當將準予注冊和未準予注冊人員名單、任職資格檢查結果等信息報省級財政部門備案。省級財政部門發現注冊不符合規定和任職資格檢查結果處理不當的,應當予以糾正。

第十二條 注冊申請人有下列情形之一的,不予注冊:

  (一)不具有完全民事行為能力或者健康狀況不能勝任執業的;

  (二)因受刑事處罰,自刑罰執行完畢之日起至申請注冊之日止不滿五年的(過失犯罪的除外);

  (三)因在財務、會計、審計、企業管理或者其他相關工作中犯有嚴重錯誤受行政處罰,自處罰決定之日起至申請注冊之日止不滿二年的;

(四)受吊銷注冊會計師證書處罰的。  

第十三條 已取得注冊會計師證書的人員,經核查存在下列情形之一的,撤銷注冊并予以公告:

(一)對不符合本法規定條件的申請人準予注冊的;

(二)申請人以欺騙、賄賂等不正當手段取得注冊的;

(三)未持續符合本法規定的注冊條件的;

(四)不在會計師事務所專職執業的;  

(五)自行停止執行注冊會計師業務滿一年的。    

  依照前款規定被撤銷注冊的人員可以重新申請注冊,但應當符合本法第十條、第十二條的規定。

第三章  會計師事務所

第十四條 會計師事務所應當采用普通合伙或者特殊普通合伙組織形式。

第十五條 設立普通合伙會計師事務所,應當具備下列條件:

  (一)兩名以上由注冊會計師擔任的合伙人,且合伙人均符合國務院財政部門規定的條件;

  (二)書面合伙協議;

  (三)實地經營場所。

第十六條 設立特殊普通合伙會計師事務所,應當具備下列條件:

  (一)十五名以上由注冊會計師擔任的合伙人,且合伙人均符合國務院財政部門規定的條件;

  (二)六十名以上注冊會計師;

  (三)書面合伙協議;

  (四)實地經營場所;

  (五)國務院財政部門規定的其他條件。

  其他專業資格人員擔任特殊普通合伙會計師事務所合伙人的條件,由國務院財政部門規定。

第十七條 申請會計師事務所執業許可,應當經省級財政部門批準,并報國務院財政部門備案。國務院財政部門發現批準不當的,應當通知原審批機關撤銷執業許可。

未取得本法規定的會計師事務所執業許可的機構,不得在名稱中使用“會計師事務所”字樣,不得從事本法第三條規定的業務。

會計師事務所無需進行工商登記。

第十八條 會計師事務所設立分所,須經分所所在地的省級人民政府財政部門批準。

會計師事務所對分所的業務活動和債務承擔責任。

第十九條 會計師事務所設立分所,應當具備下列條件:

(一)取得會計師事務所執業許可三年以上,內部管理制度健全;

(二)五十名以上注冊會計師;

(三)設立分所前三年內未因為執業行為受到行政處罰。

第二十條 會計師事務所設立的分所應當具備下列條件:

 (一)分所負責人須為具有注冊會計師證書的會計師事務所合伙人;

 (二)不少于五名注冊會計師。注冊會計師注冊關系不在分所所在地的,其注冊關系可以不作變動,但不計入本項規定的五名注冊會計師;

(三)實地經營場所。

第二十一條 會計師事務所可在總所所在市(縣)之外的地方設立分所,且一個城市只能設立一家分所。國務院財政部門另有規定的除外。

第二十二條 會計師事務所執業不受行業、區域限制。法律另有規定的,從其規定。  

第二十三條 會計師事務所應當在人員調配、財務安排、業務承接、技術標準和信息化建設方面實行實質性一體化管理。

第二十四條 會計師事務所應當建立、完善內部治理機制,建立、實施質量管理制度,明確首席合伙人、質量管理合伙人、簽字注冊會計師和其他從業人員在內部治理和質量管理中的權利和責任。  

第二十五條 首席合伙人是會計師事務所的主要負責人。會計師事務所的首席合伙人由執行合伙事務的合伙人擔任。

  會計師事務所首席合伙人除符合國務院財政部門規定的合伙人條件外,還應當符合下列條件:

 (一)在境內有穩定住所,每年在境內居留不少于六個月,且最近連續居留已滿十年;

  (二)具有對外代表會計師事務所并管理會計師事務所的職權。

第二十六條 會計師事務所合伙人發生下列情形之一時,當然退伙,特定事實發生之日為退伙時間:

  (一)死亡或者依法被宣告死亡、宣告失蹤;

  (二)被依法宣告為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人;

  (三)個人喪失償債能力;

  (四)其在會計師事務所的財產份額全部依法轉讓;

  (五)其在會計師事務所的財產份額全部被人民法院強制執行;

  (六)不再具備法律、行政法規、部門規章或者合伙協議規定的合伙人資格條件。

第二十七條 會計師事務所的名稱應當符合國家有關規定。未經相關會計師事務所同意,會計師事務所不得使用包含其他已取得執業許可的會計師事務所字號的名稱。

第二十八條 會計師事務所變更名稱、組織形式、首席合伙人、合伙人、經營場所的,應當報所在地省級財政部門備案。變更后的會計師事務所,應當符合本法規定的執業許可條件。

第二十九條 會計師事務所有下列情形之一的,省級財政部門應當辦理會計師事務所執業許可注銷手續,并予以公告:

  (一)未能持續符合會計師事務所執業許可條件,經限期整改仍不符合條件,執業許可被依法撤銷的;

  (二)依法終止的;

  (三)法律、行政法規規定的應當注銷執業許可的其他情形。

  會計師事務所執業許可被依法注銷的,自執業許可被注銷之日起,不得在企業名稱中繼續使用“會計師事務所”字樣,不得開展本法第三條規定的業務。

第三十條 省級財政部門對會計師事務所持續符合執業許可條件等情況開展年度檢查考核。省級財政部門應當向國務院財政部門報告會計師事務所年度檢查考核結果。

年度檢查考核發現會計師事務所未持續符合執業許可條件,經限期整改仍不符合條件的,由省級財政部門撤銷執業許可。

第四章 注冊會計師協會

第三十一條 注冊會計師和會計師事務所應當加入注冊會計師協會。

第三十二條 中國注冊會計師協會的章程由全國會員代表大會制定,并報國務院財政部門備案。地方注冊會計師協會的章程由地方會員代表大會制定,并報同級人民政府財政部門備案。

中國注冊會計師協會依照本法和章程的規定行使職權。

第三十三條 注冊會計師協會對注冊會計師和會計師事務所的執業情況進行自律檢查。

第五章 執業規范

第三十四條 注冊會計師執業應當遵守執業準則。

中國注冊會計師協會擬定注冊會計師執業準則,報國務院財政部門批準后實施。任何單位不得擅自修改注冊會計師執業準則,出臺關于注冊會計師執業準則的解釋、補充規定,或者改變注冊會計師執業準則的適用范圍、執行口徑等。

  本法所稱注冊會計師執業準則,還包括職業道德守則、質量管理準則及相關應用指南等。

第三十五條 委托方應當以競爭性談判等能夠充分了解會計師事務所專業勝任能力的方式選擇會計師事務所承辦本法第三條規定的審計、鑒證業務。屬于政府采購的,選聘方式應當符合政府采購有關法律的要求。

委托方應當按照內部控制要求選聘會計師事務所。會計師事務所選聘評價標準應當突出質量因素,不以報價水平作為主要權重。

第三十六條 參與選聘的會計師事務所不得有下列行為:

(一)故意隱瞞資質要求等相關情況;

(二)與其他投標人串通、與委托方有關人員串通,虛假投標;

(三)其他違反法律、法規的行為。

第三十七條 注冊會計師承辦業務,由其所在的會計師事務所統一受理并與委托人簽訂委托合同。委托期限可以為一年以上,并符合有關法律法規規定。

委托人應當按合同約定的期限和方式向會計師事務所支付費用。

第三十八條 會計師事務所、注冊會計師應當按照執業準則的要求執行審計業務,嚴格遵守下列規定:

(一)實施風險評估程序,編制審計計劃;

(二)實施審計程序,獲取審計證據;

(三)編制和保存審計工作底稿;

(四)運用職業判斷,保持職業懷疑態度;

(五)發表審計意見,出具審計報告;

(六)遵守相關職業道德要求(包括與獨立性相關的要求)。

第三十九條 會計師事務所、注冊會計師執行業務,可以根據需要查閱被審計單位的有關資料、文件及電子數據,查看被審計單位的業務現場和設施,要求委托人或者被審計單位提供其他必要的協助。被審計單位對其提供的有關資料、文件及電子數據的真實性、完整性、準確性負責。

會計師事務所、注冊會計師按照執業準則的要求,可以向與被審計單位有資金往來或者業務往來的金融機構、供應商、客戶等相關單位函證核對相關信息。被審計單位的供應商和客戶、金融機構等相關單位應當配合會計師事務所實施審計程序、獲取審計證據,并對其提供的有關資料和文件的真實性、完整性、準確性負責。

符合規定的電子函證和書面函證具有同等效力。

第四十條 會計師事務所、注冊會計師識別出相關單位配合被審計單位舞弊的跡象,且通過常規審計程序無法獲取充分、適當的審計證據時,有權查閱相關單位的資金賬戶、證券賬戶、銀行賬戶以及其他具有支付、托管、結算等功能的賬戶信息,獲取并核實相關單位的銀行賬戶資金往來等資料,以應對識別出的舞弊風險。

第四十一條 會計師事務所、注冊會計師對在執行業務中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私,負有保密義務。法律法規另有規定的除外。

第四十二條 會計師事務所應當增強信息安全責任意識,建立、實施信息安全制度。會計師事務所、注冊會計師執業活動形成的工作底稿及相關文件、資料及電子數據應當存儲在境內。

對審計數據的儲存、訪問、使用和傳輸應當符合國家保密規定和被審計單位的保密要求。

第四十三條 會計師事務所、注冊會計師執行業務,遇有下列情形之一的,應當解除業務約定或者按照準則規定出具非無保留意見的報告:

(一)委托人或者被審計單位示意其作不實或者不當證明的;

(二)委托人或者被審計單位故意不提供有關資料和文件的;      

(三)因委托人或者被審計單位有其他不合理要求,致使出具的報告不能對重要事項作出正確表述的。

第四十四條 審計報告應當由符合國務院財政部門規定的資質要求的注冊會計師簽名,并加蓋會計師事務所印章。

第四十五條 審計報告使用人應當按照法律規定和審計報告載明的使用范圍使用審計報告。

 審計報告使用人違反前款規定使用審計報告,會計師事務所及簽字注冊會計師不承擔責任。

第四十六條 會計師事務所、注冊會計師從事本法第三條規定的審計、鑒證業務形成的審計檔案保存期限不得少于十年。

已到保存期限,但國務院財政部門或者省級財政部門尚未完成檢查或法律訴訟涉及的審計檔案,不得銷毀。

  審計檔案所有權屬于會計師事務所。審計檔案及復制件應當存放在境內,未經批準不得攜帶、傳遞出境。

第四十七條 會計師事務所按照國務院財政部門的規定建立職業風險基金,辦理職業責任保險,或者同時采用兩種風險補償方式。

第四十八條 注冊會計師、會計師事務所從事執業活動不得有下列行為:

(一)允許他人以本人名義執業,冒用他人名義執業,或者允許本所人員冒名執業;

(二)允許其他單位或者個人以本所名義承辦業務,或者冒用其他會計師事務所名義承辦業務;

(三)注冊會計師未專職執業,在其執業的會計師事務所之外的其他機構獲取工資性收入;

(四)采用強迫、欺詐、賄賂、低價競爭等不正當方式招攬業務,或者通過網絡平臺或者其他媒介售賣注冊會計師業務報告;

(五)對其能力進行廣告宣傳以招攬業務;

(六)承辦與自身規模、執業能力、風險承擔能力不匹配的業務;

(七)未建立、實施信息安全制度,或者未按本法規定保管審計檔案,或者未經批準攜帶、傳遞審計檔案出境;

(八)執行審計業務期間,在法律、行政法規規定不得買賣被審計單位的證券或者不得購買被審計單位或者個人的其他財產的期限內,買賣被審計單位的股票、債券、其他衍生品或者購買被審計單位或者個人所擁有的其他財產;

(九)索取、收受委托合同約定以外的酬金或者其他財物,或者利用執行業務之便,謀取其他不正當的利益;

(十)泄露國家秘密、商業秘密或者個人隱私;

(十一)在與委托人或者被審計單位有利害關系的情況下承辦相關業務;

(十二)違反法律、法規的其他行為。

第四十九條  注冊會計師、會計師事務所執行審計業務、出具審計報告,不得有下列行為:

(一)對同一委托單位的同一事項,依據相同的審計證據出具不同結論的審計報告;

(二)隱瞞審計中發現的問題,發表不恰當的審計意見;

(三)為被審計單位編造或者偽造事由,出具虛假或者不實的審計報告;

(四)在審計程序嚴重缺失的情況下,出具審計報告;

  (五)其他嚴重違反執業準則的行為。

第六章  監督管理

第五十條 省級以上財政部門應當建立日常監管和重點檢查相結合,以信用監管為保障的監督管理機制。

第五十一條 省級以上財政部門依法對下列事項開展日常監督管理:

(一)會計師事務所和注冊會計師執業質量情況;

(二)會計師事務所持續符合執業許可條件情況,注冊會計師持續符合注冊條件情況;

(三)會計師事務所一體化管理情況;

(四)會計師事務所和注冊會計師獨立性保持情況;

(五)會計師事務所風險管理和質量管理制度建立與實施情況;

(六)會計師事務所報備情況;

(七)會計師事務所信息安全制度建立與實施情況;

(八)審計檔案保管情況;

(九)法律、行政法規規定的其他事項。

第五十二條 省級以上財政部門應當對發生下列情形的會計師事務所實施重點檢查:

  (一)首次承接本法第六十四條規定的特定實體審計業務的;

  (二)被實名投訴或者舉報的;

  (三)以不正當方式承攬業務的;

  (四)低價競爭、審計收費明顯低于成本的;

  (五)有不良執業記錄且未整改的;

  (六)客戶數量、規模與會計師事務所的執業能力、風險承擔能力不匹配的;

(七)不按規定進行報備的;

(八)需要實施重點檢查的其他情形。

第五十三條 省級以上財政部門依法履行職責,有權采取以下措施:

(一)對會計師事務所及分所、被審計單位的營業場所進行現場監督檢查;

(二)詢問會計師事務所的合伙人和員工、與監督檢查事項有關的單位和個人,可以要求其對與被監督檢查事項有關的情況作出說明或者提供證明;要求其按照指定的方式報送與被監督檢查事項有關的文件、資料及電子數據;

(三)查閱、復制與被監督檢查事項有關的審計底稿、原始憑證、財務會計記錄等文件、資料及電子數據;對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料及電子數據,可以予以封存、扣押;

(四)檢查會計師事務所的業務系統和內部管理系統,復制有關數據資料。

除上述措施外,省級以上財政部門可以采取責令改正、監管談話、出具問詢函、出具警示函、責令公開說明、責令定期報告、暫不受理有關文件、認定為不適當人選、責令開展內部合規檢查、責令更換合伙人等管理措施。  

第五十四條 會計師事務所、注冊會計師應當接受財政部門依法實施的監督檢查,如實提供工作底稿、相關資料及電子數據,不得拒絕、延誤、阻撓、逃避檢查,不得謊報、隱匿、銷毀相關證據材料。

第五十五條 對會計師事務所和注冊會計師執業質量的檢查和責任認定應當以注冊會計師執業準則為依據。    

第五十六條 會計師事務所在出具審計、鑒證報告后,應當向財政部門報備相關執業信息。

第五十七條 會計師事務所應當每年向省級財政部門報備以下事項:

(一)審計、稅務、咨詢和其他業務收入信息;

(二)職業風險基金提取、使用和累計金額,職業責任保險保費、累計賠償限額和保單復印件;

(三)接受監督檢查情況,受刑事處罰、行政處罰和行業懲戒及整改情況;

(四)年度自查報告;

(五)國務院財政部門規定的其他事項。

從事本法第六十三條規定的特定實體審計業務的會計師事務所,還應當向國務院財政部門報備特定實體審計相關的業務收入、客戶名單、審計報告數量、經審計的本所財務報表,以及國務院財政部門要求報備的其他信息。

會計師事務所應當對報備資料的真實性、完整性、準確性負責。

第五十八條 省級財政部門應當審核匯總第五十七條規定的本行政區域內會計師事務所年度報備信息后報國務院財政部門。

省級財政部門應當匯總上年度本行政區域內注冊會計師和會計師事務所名單,及其受刑事處罰、行政處罰、行業懲戒及整改情況等信息,并依法向社會公開。

國務院財政部門應當匯總上年度從事特定實體審計業務的會計師事務所名單、特定實體審計執業情況,及其因從事特定實體審計業務而受刑事處罰、行政處罰、行業懲戒及整改情況等信息,并依法向社會公開。

第五十九條 國務院財政部門建立會計師事務所、注冊會計師信用管理機制,會同相關部門推行嚴重失信主體名單管理制度和聯合懲戒機制。

第六十條 國務院財政部門建立注冊會計師行業統一監管信息平臺,對注冊會計師考試組織實施、注冊會計師注冊審批、注冊會計師任職資格檢查、會計師事務所執業許可審批、跨境審計許可備案、會計師事務所報備等事項進行動態管理和實時監測。

第六十一條 任何單位或者個人對違反本法的行為有權檢舉。對檢舉有功的單位和個人,按照國家有關規定給予表彰和獎勵。

收到檢舉的部門有權處理的,應當依法及時進行處理;無權處理的,應當告知檢舉人或者移送有權處理的部門進行處理。收到檢舉的部門、負責處理的部門應當為檢舉人保密,不得以任何方式泄露檢舉人的個人信息或者檢舉材料。

第六十二條 省級財政部門可以委托設區的市級或者直轄市的區人民政府財政部門(以下簡稱市級財政部門)開展下列監督管理工作:

(一)會計師事務所年度檢查考核;

(二)會計師事務所報備;

(三)對會計師事務所和注冊會計師的日常監督管理和重點檢查。

第七章  特定實體審計

第六十三條 本法所稱特定實體包括:

(一)公開發行股票、債券、存托憑證和國務院依法認定的其他證券的企業;

(二)銀行、保險、證券等非上市中央金融機構;

(三)其他非上市中央企業;

(四)國務院財政部門規定的其他特定單位。

第六十四條(備案管理)會計師事務所為特定實體提供審計服務,應當向國務院財政部門備案。其他法律有相關規定的,從其規定。

國務院財政部門制定會計師事務所從事特定實體審計業務的備案標準和要求。

第六十五條 會計師事務所從事特定實體財務報表審計業務的,審計報告的簽字注冊會計師承擔同一單位審計業務的時間不得超過五個連續的會計年度。

第六十六條 會計師事務所從事特定實體審計業務,發生以下情形之一的,應當向國務院財政部門報告:

(一)特定實體更換為其提供審計服務的會計師事務所的;

(二)會計師事務所從同一特定實體取得的審計收費超過會計師事務所本年度審計收費總額的百分之二十的;

(三)發現特定實體存在重大風險隱患、重大資產損失和違法違規線索的。

發生前款第(一)項情形的,前任和現任會計師事務所均應當將有關情況向國務院財政部門報告。  

第六十七條 從事特定實體審計業務的會計師事務所,應當在每年5月底前公開披露以下事項:

(一)會計師事務所法律結構、所有權信息、所屬的國際網絡情況;

(二)會計師事務所的內部治理結構、質量管理制度以及管理層關于內部制度有效性的說明;

(三)上一年度接受監管部門和行業協會檢查的情況說明;

(四)上一年度特定實體審計業務客戶名單,如有不宜披露情況的,應向國務院財政部門說明;

(五)獨立性聲明,包括對內部獨立性合規檢查情況的說明;

(六)對本所注冊會計師業務培訓和繼續教育情況的說明;

(七)對合伙人收益分配基礎的說明;

(八)對簽字注冊會計師輪換情況的說明;

(九)業務收入情況:

1.特定實體審計業務收入;

2.與特定實體受同一控制下的其他實體或者控制方為本所審計客戶的,應披露從其他實體取得的審計業務收入;

3.從其他非特定實體取得的審計業務收入;

4.從審計客戶取得的非審計業務收入(含本所和統一管理下的其他專業服務機構);

5.其他非審計業務收入(含本所和統一管理下的其他專業服務機構)。

上述披露事項的報告應當由首席合伙人簽名,在會計師事務所的網站公布,并應當自公布之日起保留至少五年。

會計師事務所應當向國務院財政部門報告上述年度信息的披露情況。

第八章  會計服務市場開放和跨境審計

第六十八條 國務院財政部門負責會計服務市場開放、會計師事務所跨境審計監管合作與等效認可、注冊會計師執業準則國際趨同等效等事項。

第六十九條 境外會計師事務所為境外機構或者企業在中國境內發行股票、債券、存托憑證或者其他證券出具審計報告的,應當依據本法規定的注冊會計師執業準則,或國務院財政部門認定的已與本法規定的注冊會計師執業準則等效的準則,并應當由國務院財政部門批準。  

第七十條 境外會計師事務所需要在中國境內辦理以下業務的,應當由省級財政部門批準:

  (一)從事中國境內企業境外上市審計業務;

  (二)對中國境內相關機構臨時性執行審計業務;

  (三)其他涉及出具境外審計報告的業務。

  境外會計師事務所以委托境內會計師事務所等方式開展前款相關業務,且未派人員入境執業的,應向省級財政部門備案。

第七十一條 境外會計師事務所和相關境內會計師事務所對申請信息、備案信息及提交材料的真實性、完整性、準確性負責。

第七十二條 其他國家或者地區對中國境內居民取得當地注冊會計師資格、執業、設立會計師事務所或者擔任合伙人等事項有限制性規定的,我國可以采取對等管理措施。

第七十三條 其他國家或者地區對中國注冊會計師或者會計師事務所開展業務有限制性規定的,我國可以采取對等管理措施。

第七十四條 會計師事務所、注冊會計師在涉外業務活動中應當增強保密意識,確保信息安全。

未經批準,任何單位和個人不得擅自向境外提供或者攜帶、傳遞出境與本法第七十條規定的注冊會計師執業活動相關的文件或者資料。

境外監管機構與國務院財政部門簽訂監管合作協議或者備忘錄的,有關監管措施、審計工作底稿保存等事項按照協議或者備忘錄的約定執行。

第九章 法律責任

第七十五條 違反本法第十條和第十二條的規定,采取隱瞞有關情況、提供虛假材料等手段,未提供申請注冊的真實材料的,由省級財政部門對負有責任的相關人員給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

違反本法第十三條第(二)項的規定,采取欺騙、賄賂等不正當手段取得注冊會計師證書的,由省級財政部門予以撤銷,對負有責任的相關人員給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

第七十六條 違反本法第十五條至第二十一條的規定,采取隱瞞有關情況、提供虛假材料等手段,未提供申請執業許可的真實材料的,省級財政部門不予受理或者不予許可,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

違反本法規定,采取欺騙、賄賂等不正當手段取得執業許可的,由省級財政部門予以撤銷,對相關人員的處罰參照前款。

第七十七條 會計師事務所違反本法第二十三條、第二十七條、第五十四條、第五十六條、第五十七條規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,對會計師事務所給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。拒不改正的,暫停執行業務一個月至一年。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

第七十八條 會計師事務所違反本法第二十四條的規定,由省級以上財政部門給予警告,并處十萬元以上五十萬元以下罰款。情節嚴重的,并處暫停執行業務一個月至一年。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。

第七十九條 會計師事務所違反本法第二十五條的規定,聘任不符合任職資格條件的人員擔任首席合伙人的,由省級以上財政部門責令限期改正,并對會計師事務所給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。拒不改正的,并處暫停執行業務一個月至一年。對相關當事人給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

第八十條 會計師事務所違反本法第二十八條的規定,未按要求進行變更備案的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處暫停執行業務一個月至一年。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處一萬元以上五萬元以下的罰款。

第八十一條 會計師事務所違反本法第三十六條的規定,在選聘中存在違法違規行為的,由省級以上財政部門對會計師事務所責令限期改正,給予警告,并處項目合同(服務費用)金額百分之五以上百分之十以下的罰款,情節嚴重的,并處暫停執行業務一個月至一年。對主要負責人、項目合伙人、簽字注冊會計師及其他直接人員給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。

委托方違反本法第三十五條規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,并處項目合同(服務費用)金額百分之五以上百分之十以下的罰款。

第八十二條 注冊會計師從事執業活動違反本法第四十二條至第四十四條、第四十六條、第四十八條第(一)項至第(七)項規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處限制從業三個月至六個月。

注冊會計師從事執業活動違反本法第四十八條第(八)項至第(十二)項規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足二十萬元的,并處二十萬元以上二百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處限制從業六個月至一年,或者吊銷注冊會計師證書。

第八十三條 會計師事務所從事執業活動違反本法第四十一條至第四十四條、第四十六條、第四十八條第(一)項至第(七)項規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足二十萬元的,處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處暫停執行業務一個月至六個月。

會計師事務所從事執業活動違反本法第四十八條第(八)項至第(十二)項規定的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的,并處五十萬元以上三百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處暫停執行業務六個月至一年,或者吊銷會計師事務所執業許可。

會計師事務所因前兩款行為受到處罰的,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處十萬元以上二百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處限制從業三個月至一年,或者吊銷注冊會計師證書。

第八十四條 會計師事務所違反本法第四十七條的規定,未按要求提取職業風險基金或者購買職業責任保險的,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,并處十萬元以上五十萬元以下罰款。拒不改正的,暫停執行業務一個月至一年。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。

第八十五條 會計師事務所從事本法第三條規定的審計業務,未保持職業懷疑,未獲取充分、適當的審計證據,出具的審計報告存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的,由省級以上財政部門給予警告,沒收業務收入,并處業務收入一倍以上五倍以下的罰款,可以并處暫停執行業務一個月至六個月。沒有業務收入或者業務收入不足五十萬元的,處以五十萬元以上二百萬元以下的罰款。對簽字注冊會計師、直接負責的主管人員和其他責任人員給予警告,并處二十萬元以上一百萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處限制從業三個月至六個月。

第八十六條 會計師事務所從事本法第三條規定的審計業務,未保持職業懷疑,未獲取充分、適當的審計證據,出具的審計報告存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏,有第四十九條規定的嚴重違規情形,或者有其他情節嚴重的情形,造成重大社會影響的,由省級以上財政部門沒收業務收入,并處業務收入五倍以上十倍以下的罰款,可以并處暫停執行業務六個月至一年或者吊銷會計師事務所執業許可。沒有業務收入或者業務收入不足二百萬元的,并處二百萬元以上五百萬元以下的罰款,可以并處暫停執業六個月至一年或者吊銷會計師事務所執業許可。對簽字注冊會計師、直接負責的主管人員和其他責任人員給予警告,并處一百萬元以上二百萬元以下的罰款,可以并處限制從業三個月至一年或者吊銷注冊會計師證書。

第八十七條 會計師事務所執行特定實體審計業務違反本法第六十四條、第六十六條和第六十七條規定的,由省級以上財政部門對會計師事務所責令限期改正,給予警告,并處十萬元以上五十萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處暫停執業一個月至一年。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款。情節嚴重的,并處限制執業三個月至一年。

會計師事務所違反本法第六十五條的規定,未按期輪換特定實體審計報告的簽字注冊會計師的,由省級以上財政部門參照前款處理。對簽字注冊會計師給予警告,處以五萬元以上三十萬元以下罰款。情節嚴重的,對相關責任人員可以限制從業三個月至一年。

第八十八條 對違反本法第十七條的規定,未經批準承辦本法第三條規定的審計、鑒證業務的單位,由省級以上財政部門責令限期改正,給予警告,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上十倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足二十萬元的,處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

  相關單位有下列行為之一的,按照前款規定處理:

(一)會計師事務所被暫停執行業務期間,依然承辦相關業務的;

(二)未按本法規定取得會計師事務所執業許可或者被依法注銷、吊銷會計師事務所執業許可的企業,在企業名稱中使用“會計師事務所”字樣的。

在本法施行前已經取得營業執照的會計師事務所,存在第一款或者第二款第(二)項的情形且未按期整改的,由市場監管部門吊銷營業執照。

第八十九條 利害關系人因合理信賴,使用會計師事務所出具的存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的審計報告造成損失的,會計師事務所應當區分以下情形依法承擔賠償責任:

  (一)屬于一般過失的,被審計單位的財產依法強制執行后仍不足以賠償損失的,由會計師事務所在審計收費金額范圍內承擔補充賠償責任;

(二)屬于重大過失的,被審計單位的財產依法強制執行后仍不足以賠償損失的,由會計師事務所承擔一定比例的補充賠償責任;

(三)屬于故意的,會計師事務所應當與被審計單位承擔連帶賠償責任。

會計師事務所能夠證明存在下列情形的,不承擔民事責任:

(一)已經按照執業準則規定的程序執行審計,并保持必要的職業謹慎,但仍未能發現差錯;

(二)實施審計所必須依賴的金融機構、供應商、客戶等相關單位提供虛假或者不實的證明文件,會計師事務所在保持必要的職業謹慎情況下未能發現其虛假或者不實;

(三)已對被審計單位的舞弊跡象提出警告并在審計報告中予以指明。

特殊普通合伙會計師事務所因執業行為承擔的民事賠償責任,由直接負責的合伙人承擔無限責任,其他合伙人的責任以其在合伙企業中的財產份額為限。

國務院財政部門組織成立注冊會計師職業責任鑒定委員會。職業責任鑒定委員會對存在爭議的、需要進行鑒定的注冊會計師職業責任,出具鑒定意見。

第九十條 相關單位違反本法第三十九條第二款的規定,提供虛假或者不實的證明文件,導致會計師事務所出具的審計報告存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的,由財政部門或者有關主管部門給予警告,并處五十萬元以上三百萬元以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。其他法律另有規定的,從其規定。

第九十一條 相關單位違反本法第三十九條第二款的規定,提供虛假或者不實的證明文件,導致會計師事務所出具的審計報告存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏,造成委托人、其他利害人損失的,應當按以下情形依法承擔賠償責任:

(一)屬于一般過失的,被審計單位的財產依法強制執行后仍不足以賠償損失的,由相關單位在不實證明金額范圍內承擔補充賠償責任;

(二)屬于重大過失的,被審計單位的財產依法強制執行后仍不足以賠償損失的,由相關單位承擔一定比例的補充賠償責任;

  (三)屬于故意的,相關單位應當與被審計單位承擔連帶賠償責任。

第九十二條 委托人或者被審計單位存在本法第四十三條規定的,由省級以上財政部門給予警告,并處二十萬元以上三百萬元以下罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。

第九十三條 會計師事務所、注冊會計師為逃避責任承擔,采取與第三方惡意串通等方式進行財產轉移,損害他人合法權益的,該財產轉移行為無效。

第九十四條 違反本法第三十四條第二款的規定,擅自修改注冊會計師執業準則,出臺相關解釋、補充規定,或者改變注冊會計師執業準則的適用范圍、執行口徑的,由省級以上財政部門責令限期改正,并對單位處以三十萬元以上二百萬元以下的罰款。對單位負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;屬于國家工作人員的,還應當由其所在單位或者有關單位給予處分。

第九十五條 會計師事務所、注冊會計師和本法涉及的其他單位及人員違反本法規定,涉嫌犯罪的,移送司法機關,依法追究其刑事責任。

第九十六條 境外會計師事務所違反本法第六十九條至第七十一條的規定,未履行審批、備案程序或者在審批、備案過程中隱瞞有關情況、提交虛假材料的,省級以上財政部門可以采取責令限期改正、約談、公告、通報所在國家或者地區的注冊會計師監管機構等方式進行處理。情節嚴重的,省級以上財政部門可以撤銷該境外會計師事務所執業許可或者備案,將該境外會計師事務所和相關人員列入不受歡迎的清單,移交有關主管部門對相關人員限期出境,并在五年內不再接受其審批申請和備案材料。對聘用或者接受其審計的國內機構,處以五十萬元以上五百萬元以下的罰款。

  會計師事務所違反本法第七十四條規定的,參照前款處理。

第九十七條 財政部門工作人員在實施注冊會計師行業管理工作中,濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露國家秘密、商業秘密的,按照《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國監察法》、《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規定追究相應責任;涉嫌犯罪的,移送司法機關,依法追究刑事責任。

第十章  附則

第九十八條 本法自   年  月  日起施行。

本法施行前依法設立的有限責任會計師事務所,應當在本法施行后兩年內轉制為普通合伙或者特殊普通合伙組織形式。

本法施行前已經取得營業執照的會計師事務所,應當在本法施行后一年內注銷營業執照。

第九十九條 本法所稱暫停執行業務,是指限制會計師事務所在一定期限內出具相關審計業務的報告或者限制出具全部審計業務的報告的制度。

本法所稱限制從業,是指限制注冊會計師在一定期限內出具相關審計業務的報告或者限制出具全部審計業務的報告的制度。

《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》修訂說明

為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署,按照《國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》(以下簡稱《意見》)要求,根據立法計劃,財政部加快推進《中華人民共和國注冊會計師法》(以下簡稱注冊會計師法)修訂工作,形成了《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》(以下簡稱草案)?,F將有關情況說明如下:

一、修訂的必要性

為了加強注冊會計師行業管理,發揮注冊會計師在社會經濟活動中的基礎服務作用,1993年10月第八屆全國人大常委會第四次會議通過并發布了注冊會計師法,于1994年1月起施行。2014年8月,配合行政審批制度改革,第十二屆全國人大常委會第十次會議對注冊會計師法進行了局部修正?,F行注冊會計師法為整個行業的恢復重建和規范發展提供了基本依據,做出了重要貢獻。隨著我國全面深化改革持續推進,注冊會計師行業也面臨著新的形勢和挑戰。習近平總書記多次對行業改革發展作出重要指示批示,就加強會計審計機構和專業化隊伍建設、發揮財會監督作用等作出一系列重要論述,為行業發展提供了根本遵循。本次修訂緊緊圍繞貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院的決策部署,按照“從嚴監管、從嚴執法,歸位盡責,協同發力”的原則,堅持規范與發展并重,治標與治本結合,注重將實踐證明行之有效的經驗做法上升為法律,推動建立促進行業健康發展的長效機制。

(一)修訂注冊會計師法是貫徹落實黨中央決策部署、進一步規范財務審計秩序的重要舉措。

黨中央、國務院領導多次對整治財務審計秩序、遏制財務造假作出重要指示批示。2021年8月,國務院辦公廳發布了《意見》,明確要求“加快推進注冊會計師行業法律和基礎制度建設”,“推動加快修訂注冊會計師法,進一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度”。因此,有必要通過修訂注冊會計師法,將黨中央、國務院決策部署落實落細,為規范財務審計秩序、提升審計質量提供法律制度保障。

一是堅持從嚴監管、從嚴執法的需要??傮w上看,我國注冊會計師行業整體規模持續增長,行業發展呈現向好態勢,但同時也存在“看門人”職責履行不到位的問題,部分從業人員風險意識、責任意識不強,掛名執業、網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業、無證經營等違法違規執業問題客觀存在。為加強對行業“潛規則”的整治,推動建立制度化、常態化的長效機制,需要在法律中加強頂層設計,建立以日常監管和重點檢查相結合為基礎,以信用監管為保障的監督管理機制;需要強化社會公眾的監督功能,健全優化檢舉制度;需要明確對各類新出現的違法違規行為的行政處罰措施,形成嚴懲重罰的監管態勢。

二是提升特定實體審計質量的需要。當前,我國資本市場會計審計違法違規問題仍較突出。證券審計業務備案制改革實施后,一些實力較弱、規模較小的會計師事務所進入資本市場,獨立性不強、勝任能力不足、審計質量不高、損害行業聲譽的風險加大。除資本市場外,會計師事務所審計業務還包括中央企業決算審計、金融機構年審、城投債年審、銀行間市場發債審計等涉及公眾利益的領域,易引發系統性風險。因此,有必要在注冊會計師法中對上述特定實體的審計業務作出專門規定,提出更高要求,加強事中事后監管。

三是適應對外開放和跨境監管的需要。我國加入世貿組織以來,會計服務市場開放程度保持較高水平,在考試、注冊和執業等方面,對境外人員已經實現國民待遇。隨著我國資本市場開放程度不斷提高,越來越多的境外機構申請在中國境內發行債券、股票,由此帶來的跨境會計審計問題需要從法律層面予以規范。為適應我國對外開放形勢,亟需針對跨境監管合作等事項,提出相應措施,壓實法律責任。

(二)修訂注冊會計師法是建立行業健康發展長效機制、實現規范與發展并重的客觀要求。

黨的十九大報告提出,要“加快發展現代服務業,瞄準國際標準提高水平”。截至2021年8月,全國共有執業注冊會計師11萬多人,會計師事務所8800多家(不含分所),行業2020年度業務收入超過人民幣1100億元,注冊會計師執業水平和服務能力穩步提高,已成為服務我國經濟社會發展的重要力量。在從嚴監管、從嚴執法的同時,有必要通過修訂注冊會計師法,完善內部治理,優化外部環境,提升行業服務水平和綜合實力,促進行業長遠健康發展。

一是加強會計師事務所內部治理的要求。我國資本市場和注冊會計師行業起步較晚,在做大做強的政策引導下,通過合并重組等方式,行業實現了快速發展壯大。但是,部分會計師事務所內部整合不夠,一味追求規模擴張,實行“分灶吃飯”的管理模式,收入分配、合伙人晉升等更多地同業務承接掛鉤,執業質量因素考慮不足,對獨立性和執業質量造成負面影響,不僅制約會計師事務所做強做優,更無法保障事務所整體執業質量,為事務所健康發展埋下了隱患。需要在法律中明確一體化管理要求,引導會計師事務所強化內部治理,切實練好“內功”。

二是營造良好外部執業環境的要求。近年來曝光的財務造假和審計失敗案例,大部分都涉及函證不實,特別是供應商、金融機構等參與造假問題突出,引發市場和公眾的廣泛關注。需要在法律中明確相關單位在函證中的義務和法律責任,加大對提供虛假證明行為的責任追究力度。此外,行業低價惡性競爭愈演愈烈,直接導致審計資源投入不足、審計質量低下,并長遠影響行業的人才吸引力和可持續健康發展,急需通過立法,推動建立以質量為導向的會計師事務所選聘機制。

三是完善民事責任承擔機制的要求。近年來證券虛假陳述訴訟快速增多,會計師事務所承擔民事責任有不斷加大加重的趨勢,存在的主要問題包括:對企業會計責任和會計師事務所審計責任的界定不夠合理;不區分過錯程度,注冊會計師普遍承擔連帶賠償責任等。多名全國人大代表和政協委員對此高度關注,提出關于完善注冊會計師民事法律責任的提案和建議,呼吁將建立“過罰相當”的民事責任承擔機制列為此次修訂注冊會計師法的重點問題。

(三)修訂注冊會計師法是順應行業發展新形勢、將行之有效的經驗做法上升為法律的內在需要。

近年來,在黨中央、國務院的統一部署下,財政部門認真貫徹落實“放管服”改革精神,不斷探索注冊會計師行業監管工作的理念、思路、方法,在優化組織形式、完善管理體制、提升信息化水平等方面進行了有益嘗試,有必要通過修訂注冊會計師法,將工作實踐中探索出的行之有效的經驗做法上升為法律規定。

一是優化會計師事務所組織形式的需要。會計師事務所作為以人力資本為主的專業服務機構,采用合伙制組織形式是優化治理結構、提高執業質量的重要保障,也是國際主流發展趨勢。在有限責任組織形式下,會計師事務所僅以出資額承擔有限責任,而且弱化了注冊會計師個人賠償責任,既不利于保護投資者利益,也不利于會計師事務所提高風險意識。近年來,財政部出臺了多項支持合伙制會計師事務所發展的政策,新設立的有限責任會計師事務所的數量大大降低,逐步取消有限責任會計師事務所已成為行業的普遍共識。有必要從法律上進一步推動會計師組織形式的優化。

二是理順注冊會計師行業管理體制的需要。財政部作為行業主管部門,在依法加強行政監管的同時,注重發揮注冊會計師協會的作用,形成了行政監管與行業自律相互協同的行業管理體制。為了理順政府部門和行業協會的關系,需要進一步完善注冊會計師行業治理體系,并保持行業管理體制的相對穩定,以便“歸位盡責、協同發力”。同時,隨著行業規模的不斷擴大,業務種類的不斷增多,需要進一步統籌監管資源,協調各級財政部門的監管職責,實現“監管下沉”,壓實地方財政部門的監管責任。根據會計師事務所“無證經營”整治工作有關情況,借鑒律師行業的成熟做法,取消會計師事務所工商登記,進一步簡化市場主體準入的登記審批環節,便利會計師事務所依法開辦執業。

三是提升信息化監管水平的需要。自2006年財政會計行業管理系統上線以來,逐步實現了注冊會計師注冊、會計師事務所執業許可、從事證券業務備案、年度業務報備等各項業務的網上辦理。為進一步提升信息化水平,有效減輕群眾負擔,實現一次報送、信息共享,需要將現有的信息化監管措施固化在法律中,將注冊會計師全國統一考試、從事特定實體審計會計師事務所備案、行業信用管理等事項納入統一監管信息平臺,進行動態管理和實時監測,提高服務效能。

二、草案的起草過程

為切實做好注冊會計師法修訂工作,2018年財政部成立了由有關負責同志擔任組長的修訂工作領導小組,相關司局作為小組成員,把握修法方向,協調解決重大問題。委托有關科研院校、財政部各地監管局、地方財政部門和會計師事務所進行專項問題研究,并赴部分地區進行實地調研,積累了重要的基礎資料。

今年以來,為貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署,財政部加快了注冊會計師法修訂進度。經報財政部主要負責同志批準,草案征求了部內修訂工作領導小組13個成員單位的意見,并先后召開多次監管部門、會計師事務所、專家學者等各方代表參加的座談會,廣泛聽取意見。

8月23日,國務院辦公廳發布《意見》,對注冊會計師法修訂提出了明確要求。財政部根據《意見》的要求,又對草案做了進一步完善。

三、草案的主要內容

現行注冊會計師法為七章四十六條,修訂后為十章九十九條,增加了64條,修改了35條,并新增“監督管理”、“特定實體審計”、“會計服務市場開放和跨境審計”三章。草案主要內容為:

第一章 總則。共7條,包括立法目的、注冊會計師定義、法定業務范圍、會計師事務所定義、注冊會計師協會、注冊會計師執業的基本要求、行業主管部門等。

第二章 注冊會計師。共6條,包括注冊會計師考試制度、報考條件、注冊會計師注冊條件、注冊程序、不予注冊的情形等。

第三章 會計師事務所。共17條,包括會計師事務所組織形式、設立條件、執業許可辦理程序、一體化管理、內部治理制度、負責人資格條件、變更備案、執業許可注銷、會計師事務所年度檢查考核等。

第四章 注冊會計師協會。共3條,包括會計師事務所和注冊會計師入會要求、協會章程制定、自律檢查等。

第五章 執業規范。共16條,包括執業準則、選聘方式、業務承接、遵守執業規范、執業權利、外調權、獨立性要求、保密義務、審計報告簽字和使用、審計檔案保管、職業風險補償機制、不當執業行為、違規出具審計報告行為等。

第六章 監督管理。共13條,此章為新增章節,包括監管機制、日常監管內容、重點監管情形、檢查措施、配合檢查義務、檢查標準、報備要求、信息公開、信用管理機制、信息化監測、檢舉制度等。

第七章 特定實體審計。共5條,此章為新增章節,包括特定實體范圍、備案管理、簽字注冊會計師輪換、透明度報告等。

第八章 會計服務市場開放和跨境審計。共7條,此章為新增章節,包括主管部門、跨境審計事項審批和備案、信息真實責任、對等管理措施、數據傳輸等。

第九章 法律責任。共23條,此章系統梳理了注冊會計師、會計師事務所各類違法情形并規定了具體罰則。

第十章 附則。共2條,規定本法的施行時間,有限責任會計師事務所轉制的過渡期限,對暫停執行業務和限制從業的名詞解釋等。

四、部分重要問題的說明

本次修訂涉及面廣、修改條款多,力求從根本上解決制約行業發展的體制性、機制性問題,現就有關重點事項作以下特別說明。

(一)加強日常監督管理,規范行業發展秩序。

草案圍繞加強行政監管、規范行業發展的目標,針對日常監管機制不完善、對行業“潛規則”整治規管不力等問題,提出相應措施,建立健全監督管理的長效機制。一是建立監督檢查機制。明確省級以上財政部門應當建立日常監管和重點檢查相結合,以信用監管為保障的監督檢查機制。二是充實和強化監督檢查內容。明確重點檢查對象,細化日常監管內容和重點監管情形。同時,建立注冊會計師信用管理機制,推行嚴重失信主體名單管理制度,依法依規實施聯合懲戒,形成有效震懾。三是建立會計師事務所年度檢查考核制度。明確對會計師事務所開展年度檢查考核,對于未持續保持設立條件且經限期整改仍不符合條件的會計師事務所,撤銷執業許可。四是完善報備制度。會計師事務所每年報備人員情況、業務收入、自查報告、受處罰情況等信息。財政部門公開會計師事務所受刑事處罰、行政處罰和行業懲戒及整改情況,強化誠信約束。

(二)加強特定實體審計監管,提高資本市場審計質量。

圍繞加強事中事后監管、維護金融市場穩定、保護投資者利益等目標,針對部分會計師事務所勝任能力不足、獨立性不強、審計質量不高、損害行業聲譽等問題,建立特定實體審計監管制度,營造規范透明、公平公正的市場環境。一是界定特定實體的范圍。從維護公眾利益的角度出發,明確特定實體包括公開發行股票、債券、存托憑證等證券的企業,以及非上市中央金融企業和其他中央企業等。二是提出從事特定實體審計備案要求。草案明確,為特定實體提供審計服務的會計師事務所,應當向國務院財政部門備案。三是明確獨立性要求。注冊會計師承擔同一特定實體審計業務的時間不得超過五年。會計師事務所應當報告審計業務輪換、單個客戶審計費用比例過高等獨立性事項。四是建立透明度報告制度。從事特定實體審計業務的會計師事務所,應當每年公開披露法律結構、內部治理、接受監督檢查、客戶名單、收益分配基礎、業務收入等信息,接受公眾監督。上述要求對于提高特定實體審計質量、有效保護公眾利益具有重要作用,在草案中單列一章。

(三)深化“放管服”改革,優化執業環境。

落實深化“證照分離”改革的相關要求,促進政府職能轉變,加強事中事后監管,優化執業環境,培育執業質量高、內部治理水平優的會計師事務所,草案對相關條款作了以下設計:一是取消會計師事務所工商登記。充分借鑒律師行業的成熟做法,規定會計師事務所無需進行工商登記,只需取得執業許可即可開辦執業。未取得執業許可的,不得在名稱中使用“會計師事務所”字樣,不得從事注冊會計師業務。二是針對低價競爭提出相應措施。明確要求委托人以競爭性談判等能夠充分了解會計師事務所專業勝任能力的方式選聘事務所,選聘評價標準應當突出質量因素,限制報價權重。三是針對函證不實提出相應措施。針對函證不實問題,明確金融機構等相關單位對其提供的回函等資料和文件的真實性、完整性、準確性負責。符合規定的電子函證和書面函證具有同等效力。

(四)完善責任追究機制,大幅提高違法成本。

按照從嚴監管、從嚴執法的原則,針對行政處罰標準偏低,民事賠償制度不健全等問題,采取相應措施,加大對審計違法違規行為的處罰力度,形成有效震懾。一是與證券法罰則相銜接,加大對執業質量問題的處罰力度。針對合伙組織形式特點,對出具不實審計報告的會計師事務所和責任人員處以巨額罰款,通過嚴懲重罰實現有效震懾;對違規性質惡劣、情節嚴重的違規主體處以暫停執業直至吊銷執業許可的“資格罰”,整肅行業秩序,凈化行業環境。二是補充細化違規情形,科學設定處罰。對有照無證、掛靠執業、網絡售賣、超出勝任能力執業、未專職執業等各類違規行為,根據行為性質、情節和社會危害程度等設定相應的處罰種類和幅度。三是區分會計責任和審計責任,完善責任承擔機制。吸收相關司法解釋,明確注冊會計師就其過錯程度承擔相應的民事賠償責任。增加規范委托人和被審計單位行為的責任條款,保障注冊會計師合法權益。規定金融機構等單位提供虛假審計證據的法律責任。建立職業責任鑒定委員會機制。

(五)規范跨境事項管理,服務對外開放。

適應我國對外開放形勢和跨境融資需求,結合國際慣例,針對跨境執業、跨境監管合作等事項,提出相應措施,規范境外會計師事務所相關業務活動,引導會計師事務所加強檔案管理。一是對跨境業務作出統一規定。將散見于現行制度中的涉及境外會計師事務所來中國內地臨時執行審計業務、從事中國內地企業境外上市審計業務、為境外機構在中國境內發行股票和債券出具審計報告等審計業務的相關規定,作出統一規定。二是明確對等管理措施。其他國家或者地區在會計審計領域對中國居民、中國注冊會計師和會計師事務所有限制性規定的,我國可以采取對等管理措施。


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